Etat des lieux du processus de la Décentralisation au Cameroun

Par Cosmas CHEKA, LLM, PhD (Lond), Conseiller Technique chargé de la Décentralisation auprès du Programme Germano-Camerounais d’Appui à la Décentralisation et le Développement Locale

Introduction

L’expérimentation des politiques de décentralisation constitue l’une des options fondamentales des pays africains ces dernières années. En général, les gouvernements centralisés ont initié un processus de réformes qui a pour objectif le transfert de certaines compétences, tâches et ressources aux niveaux régional et périphérique du gouvernement. Le but ultime est différent selon que le promoteur est étatique ou qu’il fait partie de la communauté des bailleurs. Alors que pour les Etats le but est de rapprocher le gouvernement de son peuple, d’impliquer ce dernier plus activement dans le processus de développement, les bailleurs voient dans la décentralisation des opportunités de lutter contre la corruption à travers une gestion plus participative et de faire bon usage des ressources disponibles afin d’alléger la pauvreté. Faisant partie du cadre de la politique nationale, les politiques de décentralisation constituent le moyen législatif, institutionnel et financier pour les gouvernements régionaux et locaux d’opérer et de rendre les services essentiels aux populations tant urbaines que rurales.

Le Cameroun a connu des expressions diverses de la décentralisation avant les années 90 mais la politique moderne de décentralisation se base notamment sur la Constitution du 18 janvier 1996. En effet, aux termes des dispositions de l’article 55 de la loi n° 96/06 du 18 Janvier 1996, « les collectivités territoriales décentralisées de la République sont les régions et les communes... les collectivités territoriales décentralisées sont des personnes morales de droit public. Elles jouissent de l’autonomie administrative et financière pour la gestion des intérêts régionaux. Elles s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions fixées par la loi ». Au Cameroun donc, la décentralisation constitue une partie du cadre de la politique nationale de démocratisation entamée depuis les années ’80. Justement dans son discours du 31 décembre 2002 à la nation, le Président Biya a déclaré vouloir « compléter cette démocratisation ‘par le haut’ en ouvrant le grand chantier de la décentralisation » afin d’assurer « ainsi, au niveau des collectivités locales, une meilleure participation des citoyens à la vie publique »

L’état des lieux du ‘chantier de la décentralisation’ du Cameroun est vaste. Il comporte des potentialités mais aussi des contraintes en capacités humaines, matérielles et financières des collectivités locales à dépasser, des complexités dans l’environnement organisationnel, opérationnel, institutionnel et politique et bien d’autres entraves.

1. Les entraves au processus de décentralisation au Cameroun.

Une entrave que l’on peut relever vient de la loi n° 87 de 1987 qui, en son article 1er, remet en cause le principe de la libre administration des collectivités décentralisées. Le mode de désignation des Délégués du Gouvernement tel que prévu à l’article 17 de cette loi déroge au principe de la prise en compte des aspirations des populations à travers l’élection des élus locaux, puisque les Délégués du Gouvernement sont nommés par décret du Président de la République. Dès lors, ces administrateurs municipaux ne sont ni maires, ni conseillers municipaux attachés à une quelconque commune urbaine d’arrondissement. Cette entrave constitue aujourd’hui un blocage sérieux, surtout au niveau des villes moyennes où ce « régime spécial » est appliqué. Pourtant, à la faveur de l’unification intervenue en 1972, le processus de décentralisation avait connu une avancée avec la loi n° 74/23 du 05 Décembre 1974 portant sur l’Organisation Communale qui en son article 1er précise que ‘’la Commune est une collectivité publique décentralisée et une personne morale de droit public’’. L’article 2 du même texte opère une classification des communes en distinguant les communes urbaines des communes rurales. Malgré quelques modifications purement fonctionnelles, notamment en 87, 90,92 et 95, l’organisation communale instituée en 1974 est toujours en vigueur (même si la loi n°87/015 du 15 juillet 1987 portant création des communautés urbaines remet en cause le principe électif comme mode de désignation de l’Exécutif municipal en introduisant le principe des délégués de gouvernement).

Une autre entrave au processus tient à l’inexistence des textes d’application portant l’organisation et le fonctionnement des collectivités décentralisées telles que prévus par la Constitution de 1996.

La troisième entrave sérieuse au processus de décentralisation réside dans la centralisation des ressources financières publiques due au principe d’unicité de caisse instauré par la loi de finances de 1962. Il est dit que l’abrogation de ce principe affaiblirait l’Etat. Or, son maintien est à la base des difficultés financières actuelles des communes. Des efforts sont à engager visant une dérogation à ce principe (comme ce fut le cas en 1990 pour l’approvisionnement en médicaments essentiels du secteur de la santé) en faveur d’une réelle autonomie financière des communes.

Des réajustements structurels de l’appareil étatique sont aussi attendus, ainsi que la mise en place d’instruments d’appui, notamment le renforcement de la maîtrise d’ouvrage des collectivités locales et du financement des infrastructures. Le Fonds d’Investissement Communal (FEICOM) gère jusqu’ici essentiellement des « centimes additionnels » et son fonctionnement ne permet pas encore de dégager des critères clairement définis de répartition des ressources. Les travaux vers la création et/ou le renforcement d’outils pour la répartition de ces ressources aux collectivités locales liés à un appui de leurs capacités en maîtrise d’ouvrage sont à engager.

2. Les Potentialités

Le paysage politique et institutionnel ainsi que les facteurs historiques, socio-économiques et culturels regorgent des potentialités qui constituent des atouts pour la décentralisation.

La constitution consacre la décentralisation et les discours précités des pouvoirs politiques sont tous en faveur de la décentralisation. La machine gouvernementale a été aménagée pour refléter la décentralisation dans le nom du Ministère de l’Administration Territoriale et de la « Décentralisation ». Même si d’autres actes concrets tel que les textes d’application, tardent à venir, ce qui précède constitue des potentialités qui permettent de démarrer la décentralisation qui d’ailleurs est un processus de longue haleine.

Le passé historique du Cameroun et l’environnement socio-économique ne sont pas hostiles à la décentralisation. Les groupes ethniques divers du pays ont connu une administration décentralisée par le passé. La décentralisation dans sa connotation moderne a connu des essais par le fédéralisme entre 1960-72 et la loi communale qui permet une autonomie financière et administrative aux communes depuis 1974.

Le pays est actuellement riche en ressource humaine diversifiée et qualifiée ainsi que des structures d’encadrement aptes ou adaptables (ONG, bureaux d’études, écoles de formation) pour servir le renforcement des capacités dans la décentralisation. De plus, le pays bénéficie d’intérêts et des appuis multiformes des partenaires au développement disposés à appuyer le processus de la décentralisation tel que l’Allemagne, la France, la Grande Bretagne, le Canada, la Banque Mondiale, la Banque Africaine de Devéloppement.

Alors que les potentialités susmentionnées peuvent bien faciliter l’avancement de la décentralisation, les entraves qui précèdent démontrent la complexité de la problématique de la décentralisation devant laquelle les pouvoirs publics et même la société civile semblent avoir engagé des stratégies tant sur le plan juridique que sur le plan organisationnel de l’accompagnement du processus sur le terrain.

3. Réformes du Paysage juridique en cours

Les textes d’application de la décentralisation prévu par la Constitution de 1996 verront probablement le jour en 2004 car dans son discours politique à la nation camerounaise du 31 décembre 2003, le Président Biya déclare sur la décentralisation que : « Les textes qui en définiront le fonctionnement ont nécessité une préparation minutieuse en raison de la complexité du problème. Ils seront présentés prochainement à la représentation nationale »

C’est au vu de ce qui précède que les acteurs du processus de décentralisation au Cameroun attendent que passent devant l’assemblée nationale lors de ses sessions de 2004 des projets de loi annoncés expressément ou implicitement par la Constitution camerounaise de 1996 tels que :
Celui fixant l’organisation et le fonctionnement du Conseil Constitutionnel,
Le projet de loi relatif à la chefferie traditionnelle ;

Le projet de loi fixant les règles spécifiques applicables aux communes,
Le projet de loi fixant les règles spécifiques applicables aux régions ;
Le projet de loi fixant le régime d’élection des conseillers régionaux.
Le projet de loi fixant les règles communes applicables aux collectivités territoriales décentralisées.
L’exploitation des attributions et compétences décentralisées est un processus de longue haleine ; nécessitant un accompagnement multiforme ce dont l’Etat camerounais semble être conscient.

4. Montage des Programmes nationaux devant accompagner le processus de décentralisation

La transversalité du thème « décentralisation » oblige que sa mise en œuvre parvienne à dépasser le niveau local ou sectoriel et à agir sur les blocages institutionnels et politiques. C’est la raison qui justifie l’adoption d’une approche programme par le gouvernement camerounais, une approche qui permet une synergie entre d’un côté, les interventions stratégiques et transversales et d’un autre côté, les interventions des niveaux opérationnels à travers les appuis en micro financement des activités génératrices de revenus des populations, les appuis à l’autopromotion, et l’appui au développement communautaire. Cette recherche de synergies a entraîné la mise en place de quelques instruments : le Programme National de Développement participatif (PNDP), le Programme d’Appui au Développement Communautaire (PADC), le Programme National de Gouvernance (PNG) ainsi que notamment un programme qui est le fruit de la coopération bilatérale germano-camerounaise au développement dénommé ‘ Programme d’Appui à la Décentralisation et au Développement Local'. (PADDL) dont le champ d'intervention regroupe plusieurs projets de la coopération germano-camerounaise.

5. Evolutions dans le domaine des Organisations de la Société Civile (OSC )

En marge des évolutions imminentes sur le plan juridique et des actions d’accompagnement du processus de décentralisation du gouvernement on peut constater un mouvement de plus en plus dynamique des maires et élus locaux toutes tendances confondues ainsi qu’un réaménagement et une organisation des OSC ( ?). Sur ce plan, la dissolution des deux anciennes associations des maires et la création d’une seule, « l’Union des Villes et Communes du Cameroun » depuis décembre 2003 sont à souligner. Cette évolution est essentielle car la société civile est une actrice de taille du processus de décentralisation. L’unité des associations des collectivités territoriales décentralisées crée donc une force qui est un atout pour la mise en œuvre du processus de la décentralisation.
Conclusion

Au vu de ce qui précède, l’état des lieux semble être prometteur compte tenu des opportunités que comporte la décentralisation, de la probabilité que les textes soient présentés et votés en 2004 et de l’approche programme que les pouvoirs publics semblent avoir adopté pour accompagner le processus. Mais ces mesures seules ne suffiront pas pour la réussite des interventions visant la mise en œuvre de la décentralisation. La réussite des politiques de décentralisation nécessite entre autres le renforcement effectif et concret des capacités au niveau local et central afin que les collectivités locales soient à mesure de remplir pleinement les tâches et fonctions nouvelles auxquelles elles sont confrontées. Concomitamment, pour la réussite de la mise en œuvre de la décentralisation, il faut que les fonctionnaires de l’Etat à tous les niveaux soient conscients de leurs nouveaux rôles d’appui au processus, acceptent de s’adapter et s’adaptent effectivement aux exigences de cette nouvelle donne. Le renforcement desdites capacités peut se faire à différents niveaux, visant aussi bien les attitudes personnelles et professionnelles des gens que leurs environnements organisationnel et opérationnel, et le contexte institutionnel et politique dans lequel ils fonctionnent. Les différents programmes d’accompagnement du processus en cours connaissent des limites spatiales, et financières. Le „grand chantier“ de la décentralisation au Cameroun est donc un processus compliqué qui nécessite une bonne planification. Il a besoin aussi du temps, un engagement et un appui politique fort, l’implication active de toutes les parties prenantes à tous les niveaux, et des ressources nécessaires permettant au système nouveau de devenir durable et efficace. L’instauration d’un Ministère de l’Administration Territoriale et de la Décentralisation par le décret n° 2002/216 du 24 Août 2002, semble témoigner de la volonté du gouvernement d’avancer dans le processus de décentralisation tout en prenant en compte l’exigence de préservation de l’unité nationale et la cohésion sociale dans un pays à composantes plurielles. Les messages du Président de la République du Cameroun le 31 décembre 2002 et 2003 représentent une vision à laquelle doit s’ajouter un appui concret, devant se manifester par des actes constructifs de toutes les parties prenantes au processus .

Dr Cosmas CHEKA
Conseiller Technique du Programme d’Appui à la Décentralisation et au Développement Local (PADDL)